人民監(jiān)督員制度：漸顯監(jiān)督成效的檢察實踐

人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)以制度化形式，讓人民群眾高度參與司法辦案各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化外部監(jiān)督制約

文/黃磊

發(fā)展全過程人民民主是中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障。黨的二十屆三中全會在民主與法治領(lǐng)域改革方面，對健全全過程人民民主制度體系、完善中國特色社會主義法治體系分別作出部署，為完善推進法治社會建設(shè)機制指明了方向。

司法民主是全過程人民民主在司法工作、檢察工作中的具體體現(xiàn)。人民監(jiān)督員制度，是檢察機關(guān)自覺接受人民群眾監(jiān)督、保障人民群眾有序參與司法的重要制度設(shè)計，是主動接受社會監(jiān)督的一項創(chuàng)新舉措。

基于專業(yè)外部監(jiān)督定位，其作用在于監(jiān)督檢察機關(guān)行使職權(quán)，運行方式是直接參與檢察辦案活動中，對辦案程序是否規(guī)范、結(jié)果是否公正、效果是否良好進行監(jiān)督。有別于人大及其常委會、新聞媒體、公民個人等其他外部監(jiān)督方式，也不同于輔助性質(zhì)的人民陪審員直接參與審判，這一制度對加強和改進檢察工作，約束、規(guī)范檢察權(quán)運行具有重要作用。

概而言之，人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)以制度化形式，讓人民群眾深度參與司法辦案各關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化外部監(jiān)督制約，落實全過程人民民主的生動實踐，在二十余年的發(fā)展過程中展現(xiàn)出旺盛的生命力。

有數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月，全國共有人民監(jiān)督員2.5萬余人。2019年1月至2023年6月，全國檢察機關(guān)共邀請人民監(jiān)督員44萬余人次，監(jiān)督檢察辦案活動28萬余件次，其中監(jiān)督案件公開審查、公開聽證19.7萬余件次，參與巡回檢察3058件次，參與檢察建議的研究提出、督促落實等8242件次，法律文書宣告送達1.6萬余件次，案件質(zhì)量評查1.3萬余件次，司法規(guī)范化檢查5105件次，監(jiān)督其他相關(guān)司法辦案工作1.7萬余件次。系列數(shù)據(jù)的背后，凸顯了監(jiān)督主體人民性、監(jiān)督范圍廣泛性、監(jiān)督方式多樣性、監(jiān)督程序簡便性等特性，充分展現(xiàn)了人民監(jiān)督員制度的實際成效和勃勃生機。

人民檢察院組織法規(guī)定了人民監(jiān)督員制度。（圖 / VCG）

不斷豐富的發(fā)展歷程

人民監(jiān)督員制度歷經(jīng)了一個由點到線、再由線及面的不斷豐富發(fā)展的歷程。

在國家監(jiān)察體制改革之前，檢察機關(guān)不僅是國家法律監(jiān)督機關(guān)，同時還承擔著對貪污、受賄、瀆職等職務(wù)犯罪偵查的職責，為防止檢察機關(guān)基于自身職權(quán)可能造成的權(quán)力外延擴大，檢察機關(guān)面臨著“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)疑。

2002年，黨的十六大作出推進司法體制改革的戰(zhàn)略部署，要求加強對司法工作的監(jiān)督。圍繞落實相關(guān)部署要求，2003年8月，最高人民檢察院召開人民監(jiān)督員制度試點工作會議，選取部分省、自治區(qū)、直轄市作為“試驗田”，率先試行人民監(jiān)督員制度。在此基礎(chǔ)上，2003年9月，最高檢通過《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，首次明確規(guī)定了人民監(jiān)督員制度，人民監(jiān)督員制度就此登上歷史舞臺。在1年先期試點、6年擴大試點積累實踐經(jīng)驗之后，2010年10月，最高檢出臺《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，人民監(jiān)督員制度在全國檢察機關(guān)全面鋪開。

黨的十八大以來，人民監(jiān)督員制度面臨新形勢新挑戰(zhàn)新要求，深化改革也蓄勢待發(fā)。2015年出臺的《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》強調(diào)，人民監(jiān)督員制度引入外部監(jiān)督力量，健全了對犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利保護機制，是對司法權(quán)力制約機制的重大改革和完善。

為了更好地落實改革要求，最高檢于2016年會同司法部聯(lián)合印發(fā)《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，規(guī)定人民監(jiān)督員的選任和管理由司法行政機關(guān)負責，實現(xiàn)了管理和使用相分離，讓監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系進一步理順。

2018年，隨著國家監(jiān)察體制改革，檢察機關(guān)的職務(wù)犯罪偵查職能發(fā)生重大調(diào)整，人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)之初的前提條件也隨著變化，最高檢經(jīng)過多輪調(diào)研，最終明確其不僅要保留下來，還要繼續(xù)加強。

2018年10月，人民監(jiān)督員制度寫入《中華人民共和國人民檢察院組織法》，明確人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督，人民監(jiān)督員制度得到了法律的正式賦權(quán)，進入法治化發(fā)展軌道。

2019年，最高檢印發(fā)《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》，將人民監(jiān)督員監(jiān)督的范圍從原有主要對自偵案件的監(jiān)督，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Α八拇髾z察”的全面監(jiān)督，提出了人民監(jiān)督員通過案件公開審查公開聽證、檢察官出庭支持公訴、巡回檢察、檢察建議的研究提出督促落實、法律文書宣告送達、案件質(zhì)量評查、司法規(guī)范化檢查、檢察工作情況通報、其他司法辦案工作、人民監(jiān)督員以其他方式提出意見建議參與監(jiān)督的“十種方式”。人民監(jiān)督員制度機制進一步健全完善，實現(xiàn)由專項監(jiān)督到全面監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，步入規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展階段。

也正如人民監(jiān)督員、武昌工學(xué)院教授蘇亞飛曾介紹的：“人民監(jiān)督員制度走過20年，每一次變革都圍繞‘監(jiān)督’向縱深處發(fā)展。尤其是國家監(jiān)察體制改革后，檢察機關(guān)通過制度設(shè)計拓寬了人民監(jiān)督員監(jiān)督的廣度和深度，展現(xiàn)出檢察機關(guān)主動接受外部監(jiān)督的自信和開放?！?/p>

全面監(jiān)督的顯著成效

從檢察機關(guān)自偵案件監(jiān)督，到對“四大檢察”的全面監(jiān)督；從人民監(jiān)督員參與監(jiān)督定位轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察機關(guān)接受監(jiān)督，“十種方式”參與監(jiān)督的明確，讓監(jiān)督范圍不斷擴增，監(jiān)督定位日益明晰。各地檢察機關(guān)積極踐行“監(jiān)督者更應(yīng)接受監(jiān)督”的理念，不斷拓展人民監(jiān)督員監(jiān)督寬度和廣度，形成“全面參與、多元監(jiān)督”的工作格局。

實踐中，人民監(jiān)督員在檢察聽證活動中扮演著重要角色，與聽證融合相結(jié)合也成為不少地方檢察機關(guān)的做法。比如，江蘇省泰州市姜堰區(qū)人民檢察院就融合推進“檢察聽證+人民監(jiān)督員”工作，通過創(chuàng)新，將公開聽證會“搬”到案發(fā)現(xiàn)場和群眾“家門口”。而海南省人民檢察院則邀請人民監(jiān)督員參加疑難復(fù)雜案件公開聽證，通過辦案檢察官和人民監(jiān)督員的釋法說理，積極引導(dǎo)當事人利用法律手段解決糾紛，通過協(xié)商和解進一步化解爭議，推動民事訴訟監(jiān)督案件得到公開公正處理。

案件質(zhì)量評查也成為監(jiān)督重點，一些地方檢察院為此創(chuàng)新不少舉措。比如，貴州省貴陽市白云區(qū)人民檢察院，為人民監(jiān)督員設(shè)立獨立的案件質(zhì)量評查室，配備專門的評查聯(lián)絡(luò)員解答問題并提供其他服務(wù)保障。在評查中，采取分類評查的方式，對輕刑案件隨機抽查并且匯總評查結(jié)果，邀請人民監(jiān)督員參與案件評查分析會，對評查結(jié)果進行抽查；對重點案件指定評查員進行評查，邀請人民監(jiān)督員進行同步評查，匯總二者評查情況，由評查組長或檢察委員會最終確定評查結(jié)果。同時做到對評查問題零回避，及時要求整改，對發(fā)現(xiàn)的共性問題，邀請人民監(jiān)督員研討治理方案，提升評查質(zhì)效。此外，該檢察院還對以人民監(jiān)督員為重要力量的第三方案件質(zhì)量評查體系進行調(diào)查研究，構(gòu)建配套的第三方案件質(zhì)量評查機制。

此外，“人民監(jiān)督員+巡回檢察”“人民監(jiān)督員+公益訴訟”“人民監(jiān)督員+檢務(wù)督察”等“人民監(jiān)督員+”工作機制不斷豐富人民監(jiān)督員參與監(jiān)督檢察工作新形式，將監(jiān)督貫穿“四大檢察”各類案件辦理全過程。有統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察辦案24.8萬件次，同比上升96.1%，切實推動人民監(jiān)督員履職與檢察官辦案“同心、同向、同行”，讓民眾對檢察工作“可知、可感、可信”，不僅強化了對檢察權(quán)的外部監(jiān)督制約，保障了辦案質(zhì)量，同時也促進了規(guī)范司法、公正司法，有助于提升司法公信力和人民群眾滿意度。

制度完善與挑戰(zhàn)

人民監(jiān)督員制度是一項具有鮮明中國特色、時代特色的檢察制度，是檢察權(quán)規(guī)范運行的重要外部監(jiān)督機制，其創(chuàng)設(shè)和發(fā)展體現(xiàn)檢察機關(guān)深化司法民主建設(shè)的過程，其作用發(fā)揮離不開制度自身的構(gòu)建、改革與完善。

在先期試點、擴大試點、全面實施、深化改革等發(fā)展階段，最高檢先后單獨或者聯(lián)合出臺了《關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》《人民監(jiān)督員選任管理辦法》等規(guī)范性文件，對人民監(jiān)督員的任職資格、選任模式、監(jiān)督程序、監(jiān)督效力和保障履職等進行明確和完善。

尤其是2018年10月，修訂后的人民檢察院組織法規(guī)定，“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，這讓人民監(jiān)督員制度正式成為一項國家法律確立的制度。而2019年8月最高檢印發(fā)的監(jiān)督規(guī)定，不僅進一步明確人民監(jiān)督員的監(jiān)督定位、擴大監(jiān)督范圍、豐富監(jiān)督方式，也有效增強了人民監(jiān)督員制度的影響力。

經(jīng)過20余年的不斷完善發(fā)展、改革創(chuàng)新，人民監(jiān)督員制度已成為確保檢察權(quán)公正高效權(quán)威運行的重要保障，檢察機關(guān)踐行全過程人民民主的具體實踐，提升檢察機關(guān)法律監(jiān)督質(zhì)效的重要抓手。其制度完善早已超越檢察機關(guān)一家的范疇并納入頂層設(shè)計，2020年中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025）》對完善人民監(jiān)督員制度提出明確要求。2021年6月，中共中央專門印發(fā)的《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》強調(diào)，完善人民監(jiān)督員制度，拓寬群眾有序參與和監(jiān)督司法的渠道。

為進一步深化人民監(jiān)督員制度改革，最高檢、司法部印發(fā)了新的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》，管理辦法于2022年1月1日施行。其修訂的重點就是聚焦人民監(jiān)督員制度調(diào)整所涉及的內(nèi)容，進行相應(yīng)的修改完善，確保人民監(jiān)督員選任、管理和使用相銜接。比如，將監(jiān)督的范圍由“案件”修改為“辦案活動”，調(diào)整了人民監(jiān)督員的監(jiān)督層級，增加了擔任人民監(jiān)督員的禁止性條件等。

一些細節(jié)體現(xiàn)出規(guī)范方向，比如人民監(jiān)督員履職和培訓(xùn)等費用補助的問題，規(guī)定由司法行政機關(guān)按要求予以補助，從而更好保證了人民監(jiān)督員履職的獨立性，此前長期以來人民監(jiān)督員的費用由檢察機關(guān)負擔，而所謂“吃人嘴軟，拿人手短”，這對監(jiān)督履職無疑會造成影響。

當然，當前人民監(jiān)督員履職的主動性還有待加強，更多履職是基于檢察機關(guān)的“邀請”而不能主動介入；監(jiān)督的剛性也有待強化，其建議權(quán)僅屬于“建議”而非“決定”，最終決定權(quán)仍掌握在檢察機關(guān)手中，這些都可能導(dǎo)致監(jiān)督成效受到影響，這也是當前人民監(jiān)督員制度需要改進和完善的地方。

掃描二維碼，了解《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。

文章來源：《法制與新聞》雜志2024年10月下期

   編輯：周潔萌