專家口述：最嚴控煙條例背后的三次博弈

下一步，北京市將加強青少年控煙工作的宣傳，推動《北京市控制吸煙條例》的修訂，力爭將電子煙等新型煙草納入監(jiān)管

文/張建樞

張建樞。（圖 /作者提供）

2020年5月27日，“無煙北京，健康生活”公益廣告亮相街頭。（圖/VCG）

2014年11月28日，是北京控煙歷程中極為關鍵的日子——《北京市控制吸煙條例》（以下簡稱《條例》）正式通過，并于次年6月1日起施行，這標志著北京控煙事業(yè)掀開了全新篇章，邁向全面禁煙的新高度。

我是2014年從北京市愛國衛(wèi)生運動委員會退休，隨即來到北京市控煙協會工作的。曾任北京市衛(wèi)生局宣傳處處長，北京市愛國衛(wèi)生運動委員會專職副主任，北京市控煙協會會長。這部《條例》被稱為“史上最嚴”，我全程參與了《條例》的修訂及貫徹實施工作。

早在1996年，北京就出臺了《北京市公共場所禁止吸煙的規(guī)定》，這也是北京首次嘗試立法控煙。然而，由于缺乏切實有效的執(zhí)行舉措，這部法規(guī)在實際推行時效果不理想，未能對公共場所的吸煙現象起到實質性遏制作用，吸煙行為依舊肆意橫行。

轉機出現在2008年，北京奧運會的舉辦成為北京控煙工作的重大轉折點。為了兌現無煙奧運的莊嚴承諾，北京市政府頒布了《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規(guī)定》，以政府令的形式強力控煙。那段時間，北京公共場所吸煙現象銳減，無煙環(huán)境建設成果顯著。無論是奧運場館周邊，還是城市的各個角落，吸煙都得到了有效管控。

但隨著奧運會的圓滿落幕，北京的控煙工作可持續(xù)性又面臨嚴峻考驗。由于缺乏人大層面的地方性法規(guī)支撐，控煙力度逐漸減弱，吸煙現象出現反彈，之前取得的控煙成果岌岌可危。為此，人大代表和政協委員們紛紛建言獻策，強烈呼吁通過立法來鞏固控煙成果。

經過多方的不懈努力，2014年《條例》最終出臺，實現了北京控煙工作的“三級跳”。

出臺過程中的三次博弈

出臺《條例》的過程中，經歷了多輪激烈的討論和意見交鋒，尤其是在網上征求意見階段，曾引發(fā)三次頗具代表性的博弈。

第一次博弈是圍繞“倡導文明吸煙”這一說法。有關部門提出這一表述后，立刻遭到眾多人大代表和政協委員的強烈反對，認為吸煙本身就是有害健康且不文明的行為，給吸煙行為冠以“文明”二字，既違背科學常識，也混淆了是非觀念。在多方的堅決反對下，“倡導文明吸煙”的說法最終被摒棄。

第二次博弈是關于辦公場所吸煙規(guī)定的討論。當時，曾有人提議將室內公共場所和辦公場所的限定改為“室內公共辦公區(qū)域”，言外之意是，非公共的辦公區(qū)域，比如單人辦公間就可以不受限制地吸煙。這一修改意見引發(fā)了軒然大波。擁有單人辦公間的往往是領導干部，這種規(guī)定被質疑是在賦予特權。這場爭論持續(xù)發(fā)酵，最終，這一不合理的修改建議未被采納，維護了控煙立法的公平性和嚴肅性。

第三次博弈則來自機場、酒店和餐飲業(yè)等行業(yè)。當時，首都機場以乘客特殊性為由，擔憂關閉室內吸煙室會引發(fā)乘客不滿和安全隱患；酒店行業(yè)以國外有吸煙樓層為例，認為取消吸煙樓層會影響經營；餐飲業(yè)則擔心全面禁煙會導致生意受損。面對這些質疑，相關部門深入調研，用事實和數據說話。通過實地考察發(fā)現機場可以有條件建設室外吸煙室，且新立法城市的機場已實現無煙；了解到國外吸煙樓層存在煙霧擴散和執(zhí)法難問題；認識到無煙環(huán)境對餐飲行業(yè)長遠發(fā)展有益。最終，成功說服這些行業(yè)理解并支持控煙條例。

在《條例》出臺的關鍵時期，還有一段值得銘記的小插曲。當時，部分北京市人大代表對北京能否實現全面嚴格的禁煙有一定疑慮。恰在此時，發(fā)生了兩件事。一件是在北京某國際臺球大賽期間，某臺球名將在賽后新聞發(fā)布會上毫無顧忌地吸煙。當記者詢問在英國是否也能如此時，他直言英國絕不允許，但中國沒有控煙法規(guī)所以就可以。還有一件事是，上海曾在迎接世博會時全面禁煙，嚴禁在餐館內吸煙。而兩位上海游客在北京的餐廳勸阻他人吸煙時遭拒，后雙方發(fā)生爭執(zhí)。這兩件事都在媒體上引發(fā)廣泛關注，還被制作成電視片在北京市的人大會議上播放?？赐昶?，代表們直觀地感受到控煙的緊迫性和必要性，深刻意識到北京作為首善之區(qū)，控煙立法刻不容緩。

實施效果令人滿意

徒法不足以自行?！稐l例》施行后，北京進行了廣泛宣傳和深入培訓。專業(yè)調查機構調查結果表明，市民對《條例》實施知曉率為84.2%，覆蓋受眾超過5億人次。同時，投訴舉報與監(jiān)督執(zhí)法工作有序開展?！稐l例》實施還被《健康時報》評為2015年度全國十大健康新聞，世界衛(wèi)生組織高度肯定北京的控煙工作，授予北京市政府本年度“世界無煙日獎”。

《條例》的實施效果也讓人非常滿意。

公共場所吸煙人數明顯減少，中國控煙協會對《條例》實施前后四個月暗訪對比顯示，公共場所吸煙人數從11.3%下降到3.8%。

餐廳環(huán)境改善明顯，餐廳設置禁止吸煙標識和提示的比例大幅提高，執(zhí)行全面禁煙的比例由原來的22.2%提高到87.7%，大堂和衛(wèi)生間發(fā)現吸煙現象的比例顯著下降，餐廳服務員主動勸阻吸煙行為的意愿大幅提升。

公眾對北京控煙工作滿意度增加，由原來的42.26%提高到81.30%，有93%的被訪者認為本市無煙環(huán)境有所改善。

戒煙人群開始增加，煙草消費總量有所下降，全市29家開展戒煙門診的醫(yī)療機構開展簡短戒煙干預292萬人次，全市2015年煙草銷售量比上一年度下降2.71%。

回首過往，北京的控煙之路可謂步履維艱，布滿荊棘，但在一次次的挑戰(zhàn)與探索中不斷前行。十年來，北京推動重點場所無煙環(huán)境建設，實現無煙黨政機關、無煙學校、無煙醫(yī)院全覆蓋，建設市級控煙示范單位2400余家。

展望未來，下一步，北京市將加強青少年控煙工作的宣傳，推動《條例》的修訂，力爭將電子煙等新型煙草納入監(jiān)管，持續(xù)為市民創(chuàng)造更加健康的生活環(huán)境。

（講述人系北京市控制吸煙協會原會長。本刊記者朱寧寧整理）

文章來源：《法制與新聞》雜志2025年5月上期

   編輯：周潔萌