專家認(rèn)為，制定托育服務(wù)法，就是破解當(dāng)前托育服務(wù)瓶頸，從養(yǎng)育角度切實減輕家庭負(fù)擔(dān)

文/本刊記者 朱寧寧

近日，首個國家層面托育服務(wù)價格政策文件出臺——國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生健康委印發(fā)《關(guān)于進一步完善價格形成機制、支持普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的通知》，旨在通過完善價格形成機制，推動擴大普惠托育服務(wù)供給，有效減輕人民群眾托育整體負(fù)擔(dān)，更好滿足人民群眾托育需求。

托育服務(wù)事關(guān)千家萬戶，嬰幼兒健康成長，是重要民生事項，是促進人口長期均衡發(fā)展的重要配套支持措施。推進托育服務(wù)工作，對于滿足人民群眾現(xiàn)實需要、緩解家庭壓力，提升生育意愿具有重要意義。

全國人大常委會已將制定托育服務(wù)法列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃。值得一提的是，今年9月，十四屆全國人大常委會第十一次會議專門聽取審議了《國務(wù)院關(guān)于推進托育服務(wù)工作情況的報告》。根據(jù)立法和監(jiān)督相結(jié)合的原則，此舉也是為了解決立法制度設(shè)計過程當(dāng)中的一些相關(guān)問題，充分聽取各方面意見，為立法打好基礎(chǔ)。

黨的二十屆三中全會提出將加強普惠育幼服務(wù)體系建設(shè)，作為應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的重大改革舉措。2020年以來，《政府工作報告》連續(xù)對推進托育服務(wù)工作作出部署?！笆奈濉币?guī)劃綱要將“每千人口擁有３歲以下嬰幼兒托位數(shù)”列為經(jīng)濟社會發(fā)展20個主要指標(biāo)之一。

應(yīng)當(dāng)看到，近年來，我國托育服務(wù)政策法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和服務(wù)供給體系逐步建立健全，托育服務(wù)工作開局良好、初見成效。但與此同時，我國人口形勢正在發(fā)生重大變化，人口總量有所減少，未來人口總量較長時間內(nèi)將保持下行趨勢。家庭的小型化趨勢越來越明顯，代際之間的照料能力減弱，越來越多的家庭需要高質(zhì)量的托育服務(wù)。我國托育服務(wù)工作當(dāng)中還存在著很多的問題，綜合監(jiān)管的力度不夠，托育服務(wù)認(rèn)可度不高，托育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠成熟，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊等問題不容忽視。

在少子化、出生率下降的大背景下，如何構(gòu)建生育友好型社會，如何構(gòu)建便捷、經(jīng)濟、智慧的普惠托育體系，如何實現(xiàn)托育服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，仍然面臨很多問題和挑戰(zhàn)。

由于托育服務(wù)質(zhì)量參差不齊，家長不敢托、不放心的現(xiàn)象比較普遍。（圖 / VCG）

全國托位實際使用率不高源于家長“不放心”

家住北京的劉女士去年喜為人母，有了一個可愛的小女兒，孩子現(xiàn)在一歲八個月。由于劉女士和丈夫老家都不在北京，因此一直以來，都是她的母親和婆婆輪流來幫她照顧寶寶。但今年以來，劉女士在老家的父親身體出現(xiàn)了一些問題，需要她母親照料。而婆婆本身身體就不是很好，長期看娃，身體也有些吃不消。想請個居家保姆，但動輒四五千塊的費用對于劉女士來說又有點兒吃力。而打聽家附近的托育機構(gòu)，發(fā)現(xiàn)不但少，而且費用也不低。

一時之間，如何照顧自己的女兒，成了劉女士想起來就發(fā)愁的事情。無奈之下，她甚至有了辭職的想法，但是房貸等現(xiàn)實壓力又讓她不敢辭。

“現(xiàn)在根本不敢想生老二的事情，只這一個孩子，照顧起來都費勁兒?！眲⑴款H感無奈。

此次提請全國人大常委會的報告顯示，截至2023年底，全國千人口托位數(shù)達到3.38個，共有托位477萬個，包含社區(qū)嵌入式托育、用人單位辦托、家庭托育點、托育綜合服務(wù)中心、幼兒園托班等多種模式，可提供全日托、半日托、計時托、臨時托等多種形式的服務(wù)。

同時，報告中還有一組不容忽視的數(shù)據(jù)：2023年，全國民辦托育機構(gòu)占全部托育機構(gòu)的89.5％，平均托育服務(wù)收費價格(不包括餐費)為1978元/人/月，一線城市在5500元/人/月以上。這個價格很難說是普惠價格，與群眾的支付能力和期待存在較大差距，許多有送托需求的家庭望而卻步。

數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有約3000萬名3歲以下嬰幼兒，超過三成的３歲以下嬰幼兒家庭有送托需求，但受行業(yè)發(fā)展階段及服務(wù)價格等多種因素影響，目前全國實際入托率僅為7.86％，現(xiàn)有托位缺口較大。同時，托育服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，不敢托、不放心的現(xiàn)象較為普遍，“家庭送托難”與“機構(gòu)收托不足”并存，2023年全國托位實際使用率僅為46.7％。由于生育意愿持續(xù)走低，目前很多幼兒園出現(xiàn)招生難的情況，幼兒園設(shè)施和教師資源出現(xiàn)了閑置。抽樣調(diào)查顯示，全國僅有6.15％的社區(qū)建有托育服務(wù)設(shè)施。

北京高校教師生育意愿高

從目前情況看，托育服務(wù)需求尚未完全轉(zhuǎn)化為托育服務(wù)行為。而少子化、出生率下降也已經(jīng)是不爭的事實。對此，有觀點認(rèn)為，生育意愿低是社會發(fā)展、現(xiàn)代化的必然現(xiàn)象，現(xiàn)在存在的矛盾是托育資源過剩和生育意愿不強之間的矛盾。那么，生育率下降、托育服務(wù)體系建設(shè)與生育意愿之間到底存在什么樣的關(guān)系呢？

在常委會會議對報告進行分組審議時，全國人大常委會委員龐麗娟在發(fā)言中表示，2022年，為助力國家人口戰(zhàn)略有效實施，加快制定完善相關(guān)配套政策制度，曾專門就我國育齡人群的生育意愿、影響因素，對配套政策制度的訴求建議等，對25個省25萬余名育齡人群開展了大規(guī)模的調(diào)查研究，包括東中西部未育的年輕人、一孩家長、兩孩家長，有大城市、縣城的，也有農(nóng)村地區(qū)的。

研究結(jié)果顯示，年輕人生育意愿處于較低水平，其中，未育年輕人愿生一孩的，為50.8%；一孩家長愿意生二孩的，為13.5%；二孩家長愿意生三孩的，為2.8%。無論是在城市、縣城，還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村，年輕人生育意愿都不高，城市更低一些。而影響生育意愿的主要因素，排前4位的，分別是教育成本高、生育養(yǎng)育成本高、教育難度大與難以平衡工作和孩子養(yǎng)育，4項影響因素之和占總影響因素的近3/4（73.8%）。進一步研究“你最希望的生育支持配套政策”，排名第一、比例最高的是“希望有優(yōu)質(zhì)、普惠的托育服務(wù)”，占43.5%。

值得關(guān)注的是，越是有高等教育學(xué)歷、有工作的女性，越是對托育服務(wù)有強烈需求，迫切希望有普惠優(yōu)質(zhì)的托育服務(wù)支持?！耙粋€非常典型、有意義的研究結(jié)果是，北京總體生育意愿在全國是相對低的，因為高級知識分子、就業(yè)層次較高的人士多。但是發(fā)現(xiàn)，多所高校的教師生育意愿包括生育一孩、二孩的意愿都較高，特別是一孩家長生育二孩的意愿要明顯高出全國的平均水平，更高出北京的平均水平。分析其主要原因，是其所在的高校有附中、附小、幼兒園，甚至有優(yōu)質(zhì)的托兒所，生后有放心的可送托之處，因而敢生?！饼孄惥暾f。

同時，多項研究結(jié)果均表明，目前我國優(yōu)質(zhì)托育資源匱乏，90%以上的托育機構(gòu)為私立，公辦數(shù)量極少，保育教育質(zhì)量參差不齊，費用昂貴；而90%以上的家長希望孩子能夠進入公辦或者公辦性質(zhì)（即企事業(yè)單位、高校、街道、社區(qū)等辦的）托育機構(gòu)。

“現(xiàn)在看到的托育資源‘閑置率’，實質(zhì)上是供需結(jié)構(gòu)性‘錯配’的結(jié)果?！痹邶孄惥昕磥恚庠傅筒皇潜厝坏?，托育機構(gòu)資源過剩是表面的。之所以存在一方面托育資源過剩，另一方面家長送托意愿不強，其中有個重要的中間變量，就是缺乏安全、放心、優(yōu)質(zhì)的托育機構(gòu)，許多家長是因“不敢送”“不放心”而不想送，是因為孩子“缺少安心、放心可托之處”。

托育服務(wù)法可以解決哪些問題

幼有所托，是重要的民生，中央重視、社會關(guān)注、群眾期盼。推進托育服務(wù)是小切口，卻連接著促進人口長期均衡發(fā)展的大戰(zhàn)略。

發(fā)展托育服務(wù)，一方面，有利于減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，提振生育水平，促進實現(xiàn)人口高質(zhì)量發(fā)展；另一方面，有助于增加就業(yè)崗位，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供新的動力。

據(jù)了解，近年來，我國托育服務(wù)法律法規(guī)政策保障不斷增強。全國人大及其常委會修訂人口與計劃生育法，對“推動建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性”作出明確規(guī)定；修訂婦女權(quán)益保障法，要求建立健全嬰幼兒托育服務(wù)等與生育相關(guān)的保障制度；修訂未成年人保護法，明確各級人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)展托育事業(yè)，辦好嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)；頒布家庭教育促進法，要求嬰幼兒照護服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為未成年人的父母或者其他監(jiān)護人提供科學(xué)養(yǎng)育指導(dǎo)等家庭教育指導(dǎo)服務(wù)；修訂職業(yè)教育法，提出加快培養(yǎng)托育等方面技術(shù)技能人才。

與此同時，各地也在努力推進托育服務(wù)條例制定。一些地方修訂人口與計劃生育條例，從將嬰幼兒照護服務(wù)納入人口發(fā)展規(guī)劃、建立普惠托育服務(wù)體系、探索多樣化托育服務(wù)模式、規(guī)范托育機構(gòu)準(zhǔn)入與監(jiān)管、提供政策和配套措施支持、明確相關(guān)法律責(zé)任等方面，對推進托育服務(wù)工作作出明確規(guī)定。四川省人大常委會審議通過《關(guān)于加快推進普惠托育服務(wù)體系建設(shè)的決定》。江蘇省、貴州省將托育服務(wù)條例列入2023年至2027年立法規(guī)劃。

今年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過學(xué)前教育法，自2025年6月1日起施行。值得一提的是，學(xué)前教育法在附則中規(guī)定，鼓勵有條件的幼兒園開設(shè)托班，提供托育服務(wù)。幼兒園提供托育服務(wù)的，依照有關(guān)法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

隨著學(xué)前教育法出臺，托育服務(wù)立法也備受關(guān)注。

目前，制定托育服務(wù)法已列入十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，由全國人大教科文衛(wèi)委牽頭起草。

“從某種角度來講，由全國人大專門委員會來牽頭起草，足以看出這部法律的重要性。”中國政法大學(xué)未成年人事務(wù)治理與法律研究基地副主任苑寧寧分析指出，托育立法現(xiàn)在呼聲很高，各方都希望法律能夠盡快出臺，由立法機關(guān)直接推進，相對來說出臺速度可能也會快一些，客觀上會加快立法進程。

目前，托育服務(wù)還存在諸多問題和需要調(diào)整的方面，包括地方重視程度不高，有效供給不足；運營成本難降，普惠程度不高；支持措施落地慢，短板弱項多；綜合監(jiān)管不完善，存在安全隱患，等等。在業(yè)內(nèi)人士看來，很多問題只有通過立法才能得到實質(zhì)性解決。

“要解決當(dāng)前托育服務(wù)的難點痛點，毫無疑問必須從法律的角度著手破解?！痹穼帉幣e例說，比如，總體需求得不到滿足問題，從國家角度來講，就要通過立法把托育服務(wù)納入國家基本公共服務(wù)，通過立法讓國家、政府、社會、社區(qū)等各方都參與到托育服務(wù)工作中，以滿足人民群眾對托育服務(wù)的需求。

又如，解決托育服務(wù)價格總體偏高問題，國家如何發(fā)展普惠性托育服務(wù)？如何去布局推進普惠性托育服務(wù)？也需要立法去解決，讓普通老百姓都能夠獲得可承受的價格合理的托育服務(wù)。

再如，托育服務(wù)機構(gòu)質(zhì)量參差不齊問題。如何通過立法的方式設(shè)立托育服務(wù)門檻，如何提升托育服務(wù)的專業(yè)水平，包括機構(gòu)資質(zhì)、人員資質(zhì)等，這些也都需要立法予以明確。

“總之，制定托育服務(wù)法，就是要在少子化、出生率下降，各種支持生育政策陸續(xù)出臺的大背景下，破解當(dāng)前托育服務(wù)瓶頸，從養(yǎng)育角度切實減輕家庭負(fù)擔(dān)，構(gòu)建生育友好型社會?！痹谠穼帉幙磥?，托育服務(wù)法可以說是應(yīng)運而生同時帶有很強的問題導(dǎo)向的一部法律。

養(yǎng)育兒童不僅是家事，還是國事

托育服務(wù)既是“關(guān)鍵小事”，也是“民生大事”。

“加快托育服務(wù)立法，將有助于解決我國3歲以下嬰幼兒照護服務(wù)發(fā)展不充分不平衡的問題?！痹诒本煼洞髮W(xué)社會學(xué)院教授屈智勇看來，托育服務(wù)立法是國家履行保障兒童權(quán)利和公共福祉責(zé)任的重要體現(xiàn)。

他分析指出，通過立法，一方面，可以確保兒童在成長過程中得到必要的支持和保護，支持家庭完成照護嬰幼兒的任務(wù)。同時，還能夠為托育機構(gòu)的設(shè)置、管理和監(jiān)督提供法律依據(jù)，通過明確政府、市場和社會的職責(zé)分工，形成系統(tǒng)化的托育保障和支持體系，讓各方更好地回應(yīng)嬰幼兒成長照護的需求，從而建立穩(wěn)定、規(guī)范的托育服務(wù)結(jié)構(gòu)。

除此之外，屈智勇認(rèn)為，托育服務(wù)立法還有一個重要意義，就是可以進一步完善我國保護兒童發(fā)展的法律法規(guī)體系。

“目前，家庭教育促進法、學(xué)前教育法、義務(wù)教育法，分別從家庭教育、3-6歲階段學(xué)前教育、6周歲以上學(xué)齡階段學(xué)校教育等方面保障兒童享有早期發(fā)展與教育的權(quán)利。再制定一部托育服務(wù)法，就可以從法律層面實現(xiàn)兒童發(fā)展階段權(quán)利保障的全覆蓋?！?/p>

曾幾何時，養(yǎng)育兒童被視為“家事”，屬于家庭“私域”的范疇，但是，伴隨人口老齡化、家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化，家庭生育子女?dāng)?shù)減少使家庭對兒童養(yǎng)育的需求更加多元、更為精細(xì)。

“托育服務(wù)是關(guān)乎社會整體發(fā)展、民生福祉的重要公共服務(wù)。對其立法能夠促進行業(yè)與產(chǎn)業(yè)的規(guī)范科學(xué)發(fā)展，進而在多個方面產(chǎn)生積極的社會效應(yīng)?！闭劶巴杏?wù)法會帶來哪些積極作用，屈智勇認(rèn)為體現(xiàn)在三個方面：

首先，普惠托育服務(wù)的普及和規(guī)范，可以有效緩解家庭在育兒過程中的經(jīng)濟和時間壓力。“現(xiàn)在許多家庭因育兒成本高昂、優(yōu)質(zhì)托育資源不足而對生育持觀望態(tài)度。在托育服務(wù)法的立法保障下，政府能夠提供更多的公共托育支持和普惠服務(wù)，使更多家庭獲得負(fù)擔(dān)得起的托育服務(wù)。隨著育兒成本和壓力的下降，家庭的生育意愿有望提高，這對緩解少子化現(xiàn)象、保持社會的可持續(xù)發(fā)展十分重要?！?/p>

其次，托育服務(wù)發(fā)展具有直接和間接的就業(yè)效應(yīng)。有研究顯示，每一個托育機構(gòu)平均吸納9人就業(yè)，每2.5個托育需求吸納1人就業(yè)，每千人托位數(shù)提高1個，可帶動約49萬新增就業(yè)。而托育服務(wù)的從業(yè)人員多以女性、青年為主，因此，托育服務(wù)的規(guī)范、有序和穩(wěn)定發(fā)展，有助于提高勞動力參與率，尤其是年輕女性的工作參與度，同時還會減少因生育行為引起的母職平衡問題。

最后，托育服務(wù)立法可為托育服務(wù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)范化發(fā)展提供支撐，并帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同有序發(fā)展。托育機構(gòu)的發(fā)展涉及多個領(lǐng)域，如教育培訓(xùn)、兒童用品生產(chǎn)和供應(yīng)、健康監(jiān)測設(shè)備、教育軟件等。隨著托育服務(wù)需求的增加，市場對早教設(shè)備、兒童安全監(jiān)控、營養(yǎng)食品和專用家具的需求也會同步增長，繼而帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。與此同時，托育服務(wù)的規(guī)范化又可以提升服務(wù)人員的專業(yè)水平，促進了幼兒教育、護理等行業(yè)的職業(yè)培訓(xùn)和認(rèn)證體系建設(shè)。這不僅推動了托育服務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，還對整體就業(yè)水平產(chǎn)生積極影響。

“相信通過托育服務(wù)法的出臺實施，不僅可以保障兒童在各類育幼服務(wù)環(huán)境中獲得科學(xué)合理的照護和早期教育，也有利于加快建立完善的托育服務(wù)體系，促進托育服務(wù)的普惠發(fā)展，從而形成有利于家庭和諧、人口結(jié)構(gòu)均衡的社會氛圍。”屈智勇說。

文章來源：《法制與新聞》雜志2024年12月上期